朱峥，东南大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。
[19]虽然法治促进型互动与个案处理型互动的目标不同，但同样是建立在个案处理基础上的行政审判职能延伸。2009年6月，最高人民法院印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，专篇阐述建立健全司法与行政的良性互动机制。
[40]司法权是国家政治权力的有机组成部分，主流政治意识形态当然影响司法权运作，司法权运作反过来也能够对政治有机体产生作用。[4] 参见余东明：《华东五省（市）行政争议化解府院联动座谈会召开：府院联动实质性化解行政争议》，《法制日报》2019年6月10日第3版。全面依法治国决定发出了推进以审判为中心的诉讼制度改革的号召，刑事诉讼领域细化举措随后密集跟进，但行政诉讼领域至今未见回应。对于府院互动的法理基础、类型构造、生存空间和规范化问题，尚需在全面梳理十五年行政审判实践经验的基础上深入研究。[20]最高人民法院继续不断创新工作方式，指导推进行政诉讼中的府院互动。
[29] 对最高人民法院行政法规范创造功能的分析，参见余凌云：《法院如何发展行政法》，《中国社会科学》2008年第1期。作为最高人民法院迄今为止发布的最具权威性、全局性和指导性的行政审判政策文件，行政审判意见对府院互动的方式、重点和界限提出了明确要求。[35]在党的十三大报告中，制定行政诉讼法是政治体制改革的重要任务之一，报告对1989年行政诉讼法的迅速颁行有直接影响。
近五年来，法治促进型府院互动实践存在两喜两忧现象。行政诉讼法既非单纯的‘行政法，又非单纯的‘诉讼法。[57] 参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，《清华法学》2019年第4期，第19页以下。就互动功能而言，府院互动包括个案处理型和法治促进型两类。
[70] 前引[31]，汪庆华书，第118页。最高人民法院已在29份行政裁判文书中明确提及实质性化解行政争议，[23] 2019年将促进实质性化解行政争议分别写入年度工作报告和人民法院五五改革纲要之中。
[34]与此密切关联的是，府院互动理念在未来行政诉讼实践中仍有践行之必要，其正当性体现在如下三个方面。[62]行政机关工作人员提升依法行政能力固然需要外力支援，但主要还是靠自身努力，特别要靠法治政府纲要提出的通过积极参加法治实践去提升。[55] 参见前引[37]，棚濑孝雄书，第7页。同时，它也是通过各种具体裁判去实现宪法和行政法的方式。
文章来源：《法学研究》2020年第3期。而与官方积极认同的立场不同，理论界对某些府院互动方式，尤其是过度协调化解造成的司法监督功能萎缩，普遍表示担忧。[13]同时，最高人民法院还积极尝试个案协调化解。福建省首创的省—市—县三级府院联席会议机制不断向项目化、清单化管理方式转化，助力法治政府建设的成效日益明显。
行政审判司法环境优化除了依靠法院自身努力外，还应善于从外部借力。作为对国办印发的首个全面规范行政应诉工作专门性文件的回应，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，依法推进行政机关负责人出庭应诉，并将其作为工作亮点连续写入2017年和2018年工作报告之中。
个中不仅蕴涵着各地法院的积极探索和最高人民法院的强力推动，体现了法院系统内部自下而上和自上而下创新方式的融合。个案处理型府院互动与法治促进型府院互动的分工 四、行政诉讼中府院互动的法治建构 关于改革与法治的关系，全面依法治国决定提出了重大改革于法有据和立法主动适应改革和经济社会发展需要的重要论断。
[70]人民法院府院互动积极功能的发挥，应以坚守有效救济公民权利、有效监督行政权力的底线作为前提。福建省新近结合行政案件集中管辖改革实际，积极探索跨区域联席会议制度，已经形成了福莆宁（福州、莆田、宁德）、厦漳泉（厦门、漳州、泉州）、南三龙（南平、三明、龙岩）三大片区，有效实施片区内协调联动。人民法院府院互动活动对救济实效的坚守，体现了以人民为中心的诉权保障理念，彰显了有案必立、有诉必理的司法政策目标。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，明确了加强社会和谐司法保障的具体任务。二、行政诉讼中府院互动的法理基础 府院互动的兴起展现了行政诉讼中司法权与行政权的另类关系形态，行政诉讼发展来自地方法院在最高人民法院所开拓的局面下的自行突围。[64] 参见薛刚凌：《行政诉讼法修订基本问题之思考》，《中国法学》2014年第3期，第230页。
[65]就出庭应诉和司法建议机制而言，规范依据已较为充分，法制化任务是对行政诉讼法第3条第3款应当出庭应诉的强制性情形予以明确，增强出庭应诉规定的刚性。[16] 参见章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，《法商研究》2011年第2期，第73页以下。
就互动空间而言，府院互动既可以发生于行政诉讼内，也可以发生于行政诉讼外。前者是人民法院与行政机关围绕具体个案妥善化解展开的互动，包括协调化解、出庭应诉和司法建议等机制。
传统行政法学之所以受到批评，乃是因为它未能关注到行政任务，或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围。在以按照政治理想改造社会为己任的能动型国家，司法的主要目标是政策实施。
围绕行政争议实质性化解的目标，各级法院在行政诉讼法的指引下，展开了灵活多样的个案处理型府院互动。从内部来看，行政案件管辖制度改革向纵深推进，普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局初步形成。不同种类府院互动活动的展开，既指向特定的司法目标，也能够拓展行政审判的实际功能，其合理使用有助于公正高效权威的司法制度体系的形成。人民法院一审行政案件受案数在2015年首次超过20万件，呈现逐年稳步增长之势。
时任最高人民法院副院长在一次讲话中指出，全国的行政审判寄希望于最高人民法院，寄希望于行政庭的全体同志。地方三级法院普遍开展行政审判白皮书发布活动，形成发布方式公开化、内容数据图式化、十大典型案例附随化等特点。
对于与行政复议制度存在竞争与合作关系的行政诉讼制度而言，如何在行政争议化解主渠道之外谋求自身发展空间，是其不得不正视的现实问题。[56] 参见最高人民法院（2017）最高法行申7073号行政裁定书。
上海市高级人民法院2019年5月率先向社会公布首批行政争议实质性解决十大案例，其中，有7件通过协调化解，2件通过出具行政调解书化解，1件通过确认违法判决化解。本文立足近十五年府院互动在中国行政诉讼中的实践演进，揭示其存在的法理基础和适用空间，探讨法律框架内府院互动的具有中国特色的规范化路径，希冀更好地发挥府院互动在中国行政审判中的积极作用。
[35] 江必新：《行政诉讼三十年发展之剪影——从最高人民法院亲历者的角度》，《中国法律评论》2019年第2期，第13页。法院只有通过发布典型案例、制作行政调解书或在裁判文书中记载协调化解过程，才能彰显对当事人诉讼法律地位平等的司法保护。从法律与政治秩序和社会秩序关系进化的阶段上看，我国目前实际上处于自治型法和回应型法并存的发展时期，法律既需要作为一种能够控制压制并维护自己完整性的特别制度而存在，也需要作为一种回应各种社会需要和愿望的便利工具而存在。[59] 何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第359页。
结语 当前，我国的行政诉讼制度面临着来自内外两方面的挑战。各级法院自2017年始频繁发布行政审判白皮书，既充分展示自身行政审判成绩，也积极为当地法治建设出谋划策。
进入专题： 行政诉讼 。诚如棚濑孝雄所言：完全把视线集中在规范上而无视与审判过程发生关系的个人在实际上进行行为选择的可能性，并不能真正究明以审判解决纠纷的机制。
[5] 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第30页。与传统以法院发展成为令行政机关望而生畏的讨厌的存在为旨趣的行政诉讼制度不同，[8]府院互动凸显了司法权与行政权之间更为积极的协作关系，作为中国本土司法实践孕育的行政审判理念，展示出有别于司法权监督行政权这一主流观念的另类权力运行状态。
